Beeld: Jorrit Lousberg Mediawijzer.net/Flickr

Geld voor kleine klas verdween in grote kas

In de jaren negentig van de vorige eeuw investeerde Nederland meer dan een miljard gulden in het verkleinen van klassen. Tien jaar later waren de klassen weer even groot en was het geld verdampt. Wat ging er mis?

Met lichte tegenzin gaf staatssecretaris Tineke Netelenbos in 1996 gehoor aan de sterke wens voor kleinere klassen in de onderbouw van het primair onderwijs. Destijds – net als nu – speelde een link met kinderen die meer aandacht nodig hebben. Alleen andersom. Eind jaren tachtig was het speciaal onderwijs enorm gegroeid en vroeg men zich af: moet elk kind wel naar ‘apart’ onderwijs? Nee, luidde het antwoord. Dit betekende in 1990 het startsein voor het programma Weer samen naar school (Wsns). Maar wilde het basisonderwijs meer leerlingen extra aandacht kunnen geven, dan waren – net als vandaag – volle klassen duidelijk een belemmering.

Deze longread leidt je langs de relevante politieke momenten die klassenverkleining in eerste instantie mogelijk, en daarna weer onmogelijk maakten. Ook zie je hoe onderzoekers steeds vaker en anders zijn gaan oordelen over de effecten van les krijgen in kleinere groepen.

Skippen door de tijd? Klik dan op de jaartallen en onderwerpen hieronder.

1995: een ouderwets vertragingsrecept
1996: de motie komt er toch
2002: euforie van korte duur
2004: wat ging er mis?
2011: terug op het oude niveau
2016: de draai van het CPB
2020: de leraar als blinde vlek

Klassenverkleining staat bij enquêtes al decennia op nummer één of twee op het verlanglijstje van zowel ouders als leraren. In basis- en voortgezet onderwijs, maar ook bomvolle collegezalen in het hoger onderwijs zijn impopulair. Halverwege de jaren negentig stonden, mede door Wsns, de eerste leerjaren op de basisschool centraal. Gemiddeld telden kleuterklassen in oktober 1994 24 leerlingen. In mei van datzelfde jaar liep het op tot gemiddeld 27. In totaal telde 40 procent van alle po-klassen in 1994 meer dan 26 leerlingen.

1995: Een ouderwets vertragingsrecept

Toch lag klassenverkleining niet direct voor de hand. De wens werd in 1995 door toenmalig staatssecretaris Tineke Netelenbos vertaald naar een oeroud vertragingsrecept: een commissie die de zaak zou onderzoeken. Deze commissie met de lange naam commissie-Kwalitatieve Aspecten van Groepsgrootte in het Basisonderwijs, stond onder voorzitterschap van oud directeur-generaal basisonderwijs Bas van Eijndhoven.

Tineke Netelenbos in 1988 (Foto: Rob Bogaerts/Anefo, via Nationaal Archief)

Netelenbos zelf zag meer in het aanstellen van klassenassistenten. Dat botste met de opvattingen van haar partijgenoot en PvdA-fractievoorzitter Jacques Wallage. Terwijl de commissie aan het werk was, ging de pers schrijven over volle klassen. De Volkskrant stuitte bijvoorbeeld op pas verschenen Amerikaans onderzoek dat kleinere klassen veel betere schoolprestaties opleveren.

Baanbrekend onderzoek in Tennessee

In 1996 verscheen het baanbrekende STAR-onderzoek (Student-Teacher Achievement Ratio), de eerste deugdelijke wetenschappelijk studie naar klassenverkleining. Voor het onderzoek verdeelden Charles Achilles en Helen Bain klassen in de Amerikaanse staat Tennessee at random in klein, normaal of met een assistent. De uitkomsten van de eerste studiefase waren medio jaren negentig al volstrekt duidelijk: de kinderen in de kleine klassen presteerden beter. Wetenschappers zijn de kinderen uit het STAR-onderzoek de rest van hun leven blijven volgen. Dat heeft geleid tot tal van wetenschappelijke studies en inzichten in de effecten van kleine klassen die nog altijd actueel zijn:
  • De positieve gevolgen van deelname in een kleine klas zwakten af op de middelbare school, maar keerden later in het vervolgonderwijs weer terug: leerlingen uit een kleine klas hadden als volwassenen gemiddeld een hoger salaris
  • Klassenverkleining heeft vooral effect in groep 1 tot en met 4
  • De reken- en leesprestaties gaan substantieel vooruit
  • Achterstandskinderen profiteren meer van klassenverkleining dan anderen

1996: De motie komt er toch

Het Amerikaanse onderzoek kreeg veel aandacht. De door Netelenbos ingestelde commissie-Van Eijndhoven had het STAR-onderzoek ook gezien, deed zelf aanvullend onderzoek en kwam tot het verstrekkende advies dat klassen in Nederland beduidend kleiner moesten. In elk geval in de onderbouw van het primair onderwijs tot maximaal 25 leerlingen. Reden genoeg voor PvdA-fractievoorzitter Jacques Wallage om nog voor het verschijnen van het advies van Van Eijndhoven werk te maken van klassenverkleining. Hij diende in het najaar van 1996 een motie in bij de algemene beschouwingen. Wallage vroeg om een stappenplan voor substantiële verkleining van de klassen in de onderbouw van het basisonderwijs. Het feit dat Frits Bolkestein (VVD) en Gerrit Jan Wolffensperger (D66) de motie mede ondertekenden, maakte duidelijk dat het de regeringsfracties ernst was, tegenover een aarzelend paars kabinet. Uiteindelijk werd de motie met algemene stemmen door de hele Tweede Kamer aangenomen. Dit leidde er, samen met het advies van Van Eijndhoven en de media-aandacht voor het Amerikaanse STAR-onderzoek, toe dat vanaf 1997 stapsgewijs een miljard gulden werd vrijgemaakt om de klassen in groep 1 tot en met 4 van de basisschool te verkleinen.

2002: Euforie van korte duur

Het geld kwam er, maar al snel werd de verplichting om de guldens daadwerkelijk aan klassenverkleining te besteden minder strak. Door een groei van het aantal vierjarigen en lage aanmeldcijfers bij de pabo’s werden de contouren van een fors lerarentekort zichtbaar. Daarnaast vonden schoolbesturen de verplichtingen niet fijn en vonden ze het verschil tussen bovenbouw en onderbouw onwerkbaar.

In 2002, bij de start van het eerste kabinet-Balkenende, kregen de besturen hierin gelijk. Vrijwel direct maakte Onderwijsminister Maria van der Hoeven (CDA) het mogelijk om het klassenverkleiningsbudget ook in te zetten in de bovenbouw. En werden er assistenten toegestaan. Bovendien werd het geld niet meer apart gelabeld, maar in de lumpsum ondergebracht.

Het levert geld op als mensen langer leren en beter onderwijs krijgen

Economen

Deze maatregelen sloten aan bij hoe onderzoekers aan het begin van deze eeuw tegen klassenverkleining aankeken. Ook onder Nederlandse economen groeit dan de aandacht voor de effectiviteit van onderwijsbeleid. De eerste uitgebreide studie komt van het Centraal Planbureau (CPB) dat een onderzoekslijn opzet om overheidsmaatregelen in zijn algemeen op effectiviteit te toetsen. Met een puntenprogramma waarderen ze partijprogramma’s, waarbij ze onder andere berekenen dat investeren in onderwijs enorm loont. Het levert geld op als mensen langer leren en beter onderwijs krijgen.

In dezelfde rapportage concludeert het CPB dat de klassenverkleining wel betere leerprestaties oplevert, maar de onderzoekers spreken ook van studies die laten zien ‘dat het verkleinen van groepen een relatief dure interventie is.’ Het CPB bepleit om het budget voor klassenverkleining ‘tijdelijk’ zonder oormerking in de lumpsum te stoppen. Dat vermindert de vraag naar leraren in het primair onderwijs en maakt geld vrij voor bonussen en prestatiebeloning om het leraarsberoep aantrekkelijker te maken. Destijds een uitdrukkelijke wens van de rechtse partijen.

2004: Wat ging er mis?

De eindevaluatie in 2004 van het project klassenverkleining volgt in 2004. Dit onderzoek in opdracht van het ministerie van Onderwijs laat zien dat de oorspronkelijke focus op klassenverkleining in de onderbouw al snel volledig zoekraakte.

Eén van de klassen die meedeed aan het STAR-onderzoek in Tennessee.

De meeste scholen gingen een mix toepassen van assistenten (extra handen in de klas), meer vakleerkrachten en intern begeleiders, bouwcoördinatoren, taal- en rekenspecialisten plus een beetje klassenverkleining in de hele school.

Daardoor verdween het model van het STAR-onderzoek. De onderzoekers van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO), die de eindevaluatie uitvoerden, kunnen dan ook maar een beperkte leerwinst noteren. Vooral in de groepen 2 en 3 zien ze een positief effect, maar in groep 4 bijvoorbeeld niet meer. Wel is de sfeer verbeterd en kunnen leerlingen taakgerichter werken.

De winstpunten van het project klassenverkleining volgens minister Maria van der Hoeven in 2004:
  • Groepen van 30 tot 35 leerlingen flink verminderd, groepen boven de 35 komen eigenlijk niet meer voor
  • De deelname aan de pabo is fors gestegen, uit enquête blijkt dat voor eerstejaars de verkleining van de groepen bij hun keuze een belangrijke rol heeft gespeeld. ‘Klassenverkleining heeft bijgedragen aan het aantrekkelijker maken van de sector op de arbeidsmarkt’, schrijft Van der Hoeven.
  • De kosten zijn gestegen tot 646 miljoen euro waar oorspronkelijk 531 was begroot bij de start, dat heeft alles te maken met prijs- en loonstijgingen. Dat bedrag is toegevoegd aan lumpsum. Ook zijn er extra huisvestingskosten.
  • Het toedelen van het budget aan de lumpsum en het schrappen van de oormerking voor klassenverkleining onderbouw, ziet Van der Hoeven als winst. Ze schrijft: ‘Dat verlicht de administratieve last voor schoolbesturen.’

2011: Terug op het oude niveau

Zo verdampt de investering in klassenverkleining. Aanvankelijk is er wel een lichte daling van het gemiddelde te zien, maar door de nullijn en andere bezuinigingen stijgt vanaf 2011 de gemiddelde groepsgrootte in het hele basisonderwijs weer tot bijna het niveau bij de start van de investering. Een lichte verbetering brengt het werkdrukgeld van de afgelopen jaren door het kabinet-Rutte III. Blijkbaar worden daaruit ook leraren betaald en daalt de gemiddelde groepsgrootte weer iets.

Bron: OCW/Inspectie. Over periode 2006-2010 zijn geen gegevens bekend.

Onderstaande tabel laat zien dat in Nederland grofweg een derde van de basisschoolklassen uit meer dan 26 leerlingen bestaat. Ook hier lijkt het effect van de werkdrukmiddelen zichtbaar.

groepsgrootte basisonderwijs minder dan 26 leerlingen 26 tot 30 leerlingen 31 tot 35 leerlingen meer dan 35 leerlingen
2012-2013 69,6 procent 24,9 procent 5,4 procent 0,2 procent
2014-2015 65,9 procent 28,6 procent 5,3 procent 0,3 procent
2016-2017 64,6 procent 28,8 procent 6,3 procent 0,3 procent
2018-2019 68,7 procent 27,1 procent 4,0 procent 0,2 procent
Bron: OCW/Inspectie

In hetzelfde jaar dat in Nederland de klassen weer vol raken, pakken Zweedse onderzoekers het onderwerp op. In Long term effects of class size signaleren ze dat de schoolprestaties in kleine klassen substantieel beter zijn, maar vooral dat de opbrengsten op langere termijn veel hoger zijn dan verwacht. Klassenverkleining blijkt een ‘goudmijn’, schrijft het Onderwijsblad in een interview met een van de onderzoekers in 2011.

Ook de Nederlandse onderwijseconoom Hessel Oosterbeek maakt deel uit van dit team. Op basis van het onderzoek zegt hij in 2014 dat ‘hoe kleine hoe beter’ de regel is bij klassen tussen de 20 en 30 kinderen. Het Zweedse onderzoek weerlegt volgens hem door de opzet vrijwel alle kritiek op klassenverkleining. Het is zeker goed voor leerlingen die met jonge, meer onervaren leraren, te maken krijgen. Ondanks die situatie, presteren ze in kleine klassen stukken beter.

De stapel groeit
In de Verenigde Staten is een stevige beweging ontstaan onder de naam Class size matter. Inmiddels hebben maar liefst 25 staten met meer of minder succes class size reduction opgepakt. Tegelijk is in de VS ook de kritiek op klassenverkleining aanwezig. Zeker vanuit

economen die zich in de VS veel meer dan hier bezighouden met onderwijsmaatregelen. Volgens de beroemde onderwijseconoom Eric Hanushek telt bijvoorbeeld niet de klassengrootte, maar is de kwaliteit, opleiding en dus ook het salaris van leraren belang. Zijn eveneens vermaarde vakgenoot Alan Krueger deed een meta-analyse plus aanvullend onderzoek en kwam juist tot de conclusie dat iedere dollar die je in klassenverkleining steekt, dubbel zo veel waard wordt.
Het meeste Amerikaanse onderzoek is inmiddels wel wat ouder. Volgens critici houdt het ook geen rekening met vernieuwingen als ict en blended learning. Een aardig overzicht van het Amerikaanse debat lees je terug in ‘The class size debate – 5 important findings from research’.

2016: De draai van het CPB

Na een kleine tien jaar raakt ook het Nederlandse CPB overtuigd. In hun doorrekeningen van partijprogramma’s stelt het planbureau in 2006 nog dat ict en klassenverkleining weinig zin hebben, salarisverhoging wel. In 2010 benadrukken de onderzoekers vooral het nut van prestatiebeloning en pleiten ze voor experimenten daarmee. En wanneer het CPB in 2012 aan de vooravond van nieuwe verkiezingen wederom partijprogramma’s waardeert, krijgt prestatiebeloning punten voor goed beleid, klassenverkleining niet. Sterker nog, partijen die bezuinigen op de lumpsum, krijgen daar punten voor omdat het tot klassenvergroting leidt en dat heeft ‘slechts een geringe verslechtering van de onderwijsprestaties tot gevolg’.

In 2016 verandert deze opvatting van het CPB radicaal. Prestatiebeloning blijft op het lijstje, maar met heel veel kanttekeningen, zoals de fraudegevoeligheid. De omslag voor wat betreft klassenverkleining is echter overduidelijk. ‘Hoe kleiner de klas, hoe beter de leerprestaties. Dit blijkt uit een grote hoeveelheid literatuur naar de klassenomvang op de basisschool’, schrijft het CPB over klassenverkleining in wat dat jaar Kansrijk Onderwijsbeleid heet.

In het Nederlandse primair onderwijs zijn kleine klassen wel erg duur, aldus het CPB in 2016, maar het verlagen van het leerlingaantal per klas naar maximaal 21 leerlingen is tegelijk supereffectief en: ‘deze baten werken ook op de langere termijn nog door’. In het voortgezet onderwijs zijn er met het verlagen naar 21 leerlingen wel stevige effecten voor achterstandsleerlingen, een beetje voor vmbo, maar niet voor het hele vo. Wanneer docenten nog onervaren zijn, helpen kleine klassen hen wel om toch het niveau van de leerlingen op peil te houden.

Verkiezingen

Met de verkiezingen van 2021 in het vooruitzicht publiceerde het CPB deze zomer nog een update, wederom getiteld Kansrijk Onderwijsbeleid, waarbij tabellen en cijfers zijn aangepast aan nieuwe ontwikkelingen. Ook is er een nieuw hoofdstuk is geschreven over het hoger onderwijs en studiefinanciering.

Kansrijk onderwijsbeleid 2020: wat kost klassenverkleining?
  • Basisonderwijs – maximaal 21 leerlingen – kost: 990 miljoen
  • Voortgezet onderwijs – maximaal 21 leerlingen – kost: 1005 miljoen
  • Mbo niet doorgerekend
  • Hbo en wo – student-docentratio naar 17 – kost: 660 miljoen

De CPB-update laat geen verandering in de positieve effecten te zien, wel in de kosten van klassenverkleining naar 21 leerlingen. In het basisonderwijs dalen die van 1,5 miljard naar 990 miljoen, omdat er minder leerlingen zijn. In het voortgezet onderwijs gaan de kosten licht omhoog. In het nieuwe hoofdstuk over het hoger onderwijs ziet het CPB licht positieve resultaten door de student-docentratio naar 17 te verlagen. Voor het mbo zijn er geen voorstellen en geen cijfers doorgerekend.

2020: de leraar als blinde vlek

Beter onderwijs, betekent hogere schoolprestaties, betekent hogere lonen en dat leidt tot economische groei, aldus de economen. Hun beperkte onderzoeksagenda zorgt er wel voor dat veel andere voor- of nadelen van klassenverkleining niet of nauwelijks zijn onderzocht.
Het ontbreken daarvan valt op, omdat de hoge werkdruk een enorm probleem is. In de laatst verschenen rapportage van onderzoeksorganisatie TNO en het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) over 2019 is het percentage burn-outklachten in het onderwijs voor het vierde jaar op rij gegroeid. Het staat nu op eenzame hoogte: 27 procent van het onderwijspersoneel ervaart deze klachten. Dat is ver boven het landelijk gemiddeld van 17 procent.

Juist economisch gezien valt daar winst te halen, omdat iedere leraar die kort of langdurig ziek is vervangen moet worden. En voor iedere leraar die het beroep verlaat, moet er eentje extra worden opgeleid. ‘Het onderwijs is net een lekkend zwembad’, schreef een Amerikaanse arbeidsmarktspecialist daar al langer geleden over.

Meer dan de helft van de leraren die vertrokken zegt dat grote klassen bijdroegen aan hun besluit om ontslag te nemen

Uitval

Internationaal onderzoek dat klassenverkleining wel linkt aan leraren, gaat meestal over verminderde uitval naar een ander beroep. Onderzoek van Susanna Loeb en de befaamde hoogleraar onderwijsarbeidsmarkt Linda Darling-Hammond uit 2005, concludeert dat grote klassen het vertrek van docenten significant bevordert. Ook volgens onderzoek uit 2016 van hoogleraar onderwijsarbeidsmarkt Richard Ingersoll – specialist op het gebied van tekorten in de VS – is ontevredenheid over het werk de belangrijkste reden voor de overstap van leraren naar andere beroepen. Meer dan de helft (54 procent) van de leraren die zijn vertrokken zegt dat grote klassen bijgedragen hebben aan hun besluit om ontslag te nemen. Ingersolls pleidooi is daarom ook voortdurend: kleinere klassen, betere begeleiding bij de start en een concurrerend salaris.

Klassen verkleinen kan wel degelijk als je het geld daarvoor oormerkt. De AOb en andere organisaties voor onderwijspersoneel en ouders zijn daarom een petitie gestart voor kleine klassen in het primair en voortgezet onderwijs. Maximaal 21 leerlingen, te beginnen op scholen waar dat het hardst nodig is. Wil jij dat ook? Teken dan de petitie en deel hem!

Naar de petitie

Meer nieuws

De gelukkige leraar

Op scholen waar geluk op de agenda staat, werken leraren en leerlingen met meer plezier en energie, zijn ze minder vaak ziek en presteren ze... LEES VERDER